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林钧跃:为什么说社会信用体系建设起始于1999年?
发布者: 发布时间:2019-11-28 11:44:08 点击率:65

        今年是以《国家信用管理体系》研究报告为代表的社会信用体系理论问世20周年。1999年,“设立国家信用管理体系”课题在中国社会科学院世界经济与政治研究所启动。二十年时光飞逝过去,现如今大批青年才俊投身于社会信用体系建设工作,社会信用体系理论面临传承和发展问题。推动科学进步和理论发展,后人需要站在前人的肩上,才会有宽广的视野。学术功底坚实,才能行稳致远。


  社会信用体系的起源问题算得上是一个基本问题,除了该了解社会信用体系理论的创建过程,及其时代背景和早期发展历程,更需要说明早期构建社会信用体系理论的依据和方法论,解释以诸如“什么是体系?”和“为什么不能将征信和评级业的起源看作是社会信用体系的起源?”的问题,以澄清近期出现的若干基本概念的混淆。


  社会信用体系理论的缘起


  社会信用体系的奠基性理论“出身于”中国社会科学院世界经济与政治研究所(以下简称“世经所”)。在1999年秋末,之所以在世经所设立一个名称为“设立国家信用管理体系”的研究课题,肇始于深圳咪咪宝企业经理人黄闻云的一封“人民上书”。


  1999年8月,朱镕基总理看到这封人民来信之后,指示人民银行总行牵头,会同信息产业部、公安部和国家知识产权局,由四个政府部门组成了一个国务院调研组,就来信中提到的经济失信乱象和知识产权盗窃等四个问题进行调研。调研组组长由人民银行尚福林副行长担任。9月17日,调研组提交了汇报报告,朱镕基总理在报告上做出了批示,同意以上海资信有限公司为基础,开展城市信用体系建设试点工作。


  1999年10月,世经所的国际金融中心向所里提出申请,请求设立所级的“设立国家信用管理体系”研究课题,且同时开展了组建和研究工作。11月20日,世经所正式批准了这个申请,并下发了批文,批准课题立项,并将课题列入世经所2000年的研究项目。这个课题的课题组长由世经所的余永定所长担任。黄闻云对课题组提供了资助。


  课题组的最主要研究任务目标是明确的,要针对“人民上书”中所列问题和朱镕基总理批示的精神,提出一个“根本性的解决方案”。因此,课题组决定采用系统工程学方法,结合全程企业信用管理理论,设计出一个“国家信用管理体系”,并将其定性为一个信控类的社会系统工程。


  除了提出解决问题的方法论之外,课题组还需完成两项具体任务:


  一是对黄闻云继续“上书”提供技术支持。后来,黄闻云又两、三次写信给国务院领导,通过特定渠道,提出了相关建议,技术性的资料由课题组提供或验证。


  二是对2000年3月的两会委员提案提供理论和技术支持。


  在那年的两会上,童石军、贾亦斌、方兆本等政协委员提出了题为“建立国家信用管理体系”的集体提案。该项提案被评为那届的优秀提案,得到了国家最高领导层的表扬。5月间,在人民银行总行会同相关政府部门,召开了一个有“面对面”答复委员提案的会议。自此,世经所课题提出的社会信用体系方法得到了中央政府的重视。


  此后,在2000至2002年期间,为推动对社会信用体系的研究,政府在国家层面布置了四大研究课题,研究社会信用体系的可行性,包括国际经验调研汇总。这些课题的承担单位分别是全国政协经济委员会、国务院发展研究中心、国务院研究室、全国人大成思危副委员长牵头的自然科学基金课题。上述课题的研究成果,对建立健全社会信用体系理论做出了很大贡献。


  在那期间,国务院的推动不仅仅局限于调查研究。国务院还布置了城市信用体系试点工作,即上海市诚信体系试点。在2002年3月,国务院成立了“国务院建立企业和个人征信体系专题工作小组”,由人总行负责牵头。自此,信用立法工作启动,由人民银行条法司提出了《征信管理条例(草拟稿)》。最终该法规的名称被更改为《征信业管理条例》,并于2013年实施。


  至于国务院正式宣布社会信用体系建设工作启动,是在2003年春。那是在政府刚换届之后,由吴仪副总理代表国务院宣布建设工作启动。当年,国务院牵头社会信用体系建设工作的部门是全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室(以下简称“全国整规办”)。


  综上所述,从国家政治视角看,社会信用体系的起始是大约三年跨度的阶段,大致的时间段在1999至2003年期间,最早可追溯到1999年。当然,从技术层面论证,起始点与1999年的时间点也是吻合的,后文会进行详细说明。


  值得一提的是在2002年,社会信用体系原始理论中使用的三个名词被流行改变。


  一是“国家信用管理体系”被改为“社会信用体系”。纠其原因有两个,即“体系性质非政府体系”,以及与“社会保障体系”的文字表达方式相对称。


  二是将“失信惩罚”改为“失信惩戒”。对此,当年牵头社会信用体系建设工作的全国整规办做过解释,即对失信者不仅要有惩罚,也要有告诫劝诫。因为这个改变,词义上将这一操作的起始点延长了。


  三是对征信和评级等服务于风险控制的行业的称谓的长期争论。


  原始理论中使用的“信用管理行业”逐渐被政府文件和媒体改成为“信用服务业”。这个改变是没有道理的,是错误的。其中的技术原因是,企业和消费者信用管理行业是这个行业的“客户行业”,尽管“信用管理”指明了这个行业的信用风险控制的本质。随之,也曾流行使用的“信用中介行业”逐渐消亡。但是,“信用服务业”绝对不是一个合理的称谓,且不提其信用风险控制的本质,相信金融业者是反对的,是错误的。


  另外,北京信用协会在其编制的团体标准中给出的英译是正确的,即“industry of credit risk control”。


  社会信用体系理论出世的时代背景


  1999年,“设立国家信用管理体系”课题研究面临的社会经济状况是严峻的,当时课题组要考虑的因素有若干个。


  首先针对市场经济秩序问题的解决,课题组须提出一个“治本之策”的建议。


  当时的现实情况是,在政府市场监管“割韭菜式”的严打之后,市场上假冒伪劣和坑蒙拐骗仍会死灰复燃,这已成为大难题。课题组认为,临时性的和一次性的市场监管严打手段有效,却只能“治标”。“治本”则应依据全程信用管理方法设计出一项制度,形成一套新的市场和社会(只考虑教育和医疗)“游戏规则”,并在信用信息基础设施/环境下施行,最终能支持广大企业建立起内部的信用制度。


  其逻辑是,如果每个企业都能诚实守信,市场经济秩序就会从根本上好转,商业伦理就会被重塑。也就是说,尽管政府认定社会信用体系是整顿和规范市场经济秩序的治本之策,可剖析体系的内部功能细分析,政府的信用监管和重点整治行动均属于“治标”类措施,属于企业信用制度的外部政策环境。而推广普及企业信用制度建设,才真正属于体系的“治本”部分。


  其次,中国经济发展要跨入信用经济门槛,正在迎接人均GDP高于2000美元水平的信用经济时代。


  1999年3月,东南亚金融风暴刚过,政府正在想方设法拉动市场内需。当年,人民银行总行下发了《关于个人消费信贷的指导意见》,各商业银行都积极探索个人消费信贷业务的开展,也开始有规模地扩大信用卡发行量,市场上的金融信用工具投放量剧增。


  其三,在1998年,外企开始颇具规模地招聘企业信用管理人员,而我国的企业信用管理理论空白正在被填补。为政府以信用经济形式拉动市场内需保驾护航,需要控制企业赊销和金融信用的信用风险,这也是课题组要考虑的重点问题之一。


  其四,课题组也考虑了国际因素。


  一是课题组派人分两路赴北美和欧洲两线调研,收集发达国家征信系统建设相关资料,总结发达国家取得的建设经验(参见表1和表2),听取国际征信巨头和行业组织提出的建议。


二是在1998年,印度的中央银行向该国国会提出建设公共征信系统的“白皮书”,后又选择由美国的两家征信机构提供建设施工,这问题牵涉到在发展中国家中我国会不会在此领域落后的问题。


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        最初的社会信用体系理论构建方法论

  

        在方法论上,课题研究比较严格地扣紧“体系”的定义和相关国际标准,即循着“原则、框架和方法”缺一不可的理论要求。当时,ISO9000体系的理论和实践,对课题研究是产生过影响的。


  课题研究将“体系”概念映射到“社会信用体系”设计中,并贯穿了研究工作的始终,并考虑了体系的工程模式。在“体系”的完整性方面,课题研究本着“结构决定功能”的技术思想进行设计。


        因此,课题组设计出的“体系”包括:任务目标、信用信息基础设施(含信用服务业提供的外部技术支持)、功能框架、运行规则(法律、标准、政策)、若干子系统(功能块)、保障系统(人才和社团)。


        课题研究的主要理论依据是“第二代企业信用管理理论”和“信用经济学”,其次是征信和评级技术方法。所谓的信用经济学,当时主要采用了两项主流经济学理论,一是制度经济学理论,主要是奥利弗·威廉姆森(Oliver Williamson)于1980年代提出的“人的机会主义行为”理论,这个理论说明了产生经济失信行为的原因。二是微观信息经济学理论,特别是以美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)和乔治·阿克尔洛夫(George A. Akerlof )为代表的“信息对称性”理论。


        因为有上述的理论依据,经“模式化”后的社会信用体系,在本质上是一个信用风险控制系统,包括控制“经济信用风险”和“社会信用风险”。作为社会信用体系的核心部件之一,失信惩戒机制发挥着重塑商业伦理的“鞭子”的作用。


        支撑社会信用体系发挥各项功能的基础设施是信用信息基础设施,这种设施能满足微观信息经济学的“信息对称性”理论的要求,采用征信系统架构和大布局方式即现成又方便。出于后发国家追赶先进国家在速度上要求,课题组的建议是“体系与其运行软环境(运行规则)一齐建设”,以实现“多快好省”的建设目标。


        从技术角度看,社会信用体系也可以说是一种“管理方法”的体系支撑,确切地说是让“信用管理方法”在信用信息基础设施上实现。诸如黑名单系统、失信惩戒机制、企业信控外部技术支持(导航系统和一站式信控服务)、信用管理专业教育课程、从业执照考培等理论构成了最初的“技术工具箱”。


        在功能发挥能力上,社会信用体系是可以拓展应用于“社会治理”的,而且在实施方式会上有效的。因此,就方法论来说,社会信用体系是一种“放之四海而皆准”的技术方法,任何国家都可以使用,只不过要拘于自身的法律,成为具有个性化的应用而已。


        课题研究的主要内容和方法,主要体现在《国家信用管理体系》和《社会信用体系原理》之中。另外,自2003年以来,笔者不断地向外国专家或媒体说明过这套“方法论”。


        关于社会信用体系的任务目标,最初课题的设计包含四大类目标,如下图(图3)所示。但遗憾的是,课题设计的信用投放任务目标,却始终没能得到政府的重视,迄今没能建立国家信用风险预测系统。为此,课题组建议我国立一部《信用控制法》,以宏观调控全国的信用投放量(包括金融信用工具和企业赊销换货),并由政府维护信用工具投放的公平正义性。


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        社会信用体系应具备的“要素”


        因为社会信用体系是一个“体系”,不是一个简单的系统,因此体系是由多个“要素”组成的。如果将体系模式化,或者支持工程设计,社会信用体系的“模样”就会如图4所示。


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        因为工程化的体系必须包括信用信息基础设施,课题组认为它包括公共征信系统和商业化的征信数据环境。在那时期,人民银行总行的公共征信系统(当时名为“贷款登记咨询系统”)正处于初建和实验期,行内的调查统计司于1999年出版了一套三册手册。当时,人民银行调统司的多位同志与课题组有过交流,曾在资料上支持过课题研究。


        在商业化的信用信息设施方面,新华信(已被英国益百利收购,并更名为“益博睿”)、华夏(与美国邓白氏成立合资公司)、上海中商、中贸远大、美国邓白氏、台湾中华征信所等中外征信机构都拥有各具特色的征信数据库设施,能够提供覆盖全球的企业征信报告服务。其中,当年处于国内企业征信业“老大”地位的新华信商业信息有限公司给予过课题研究若干帮助。


    在社会信用体系的运行规则方面,在2002年之后,党中央和国务院先后多次出台社会信用体系建设的指导意见和政策。


  在2002年,中共十六大报告提出“整顿和规范市场经济秩序,健全现代市场经济的社会信用体系”。


  在2003年,中共十六届三中全会进一步指出,“形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度,是建设现代市场体系的必要条件,也是规范市场经济秩序的治本之策”。


  2003年4月,在全国整顿和规范市场经济秩序领导小组全体会议上,国务院吴仪副总理兼全国整规领导小组组长在报告中提出了:“加快社会信用体系建设,抓紧制定诚信标准,努力构筑良好的社会信用基础。”


  如前所述,我国的信用立法工作起始于2002年,那年国务院成立了一个“建立信用制度的专题工作小组”,牵头单位是人民银行总行,在肖钢副行长具体领导下,总行的条法司起草了《征信管理条例》(后改为《征信业管理条例》),并组织了政府相关部门、专家、征信和评级机构、商业银行各组别人员座谈。与此同时,国务院法制办将信用立法工作列入立法计划,该办的财金司对信用立法问题和外国信用法律做过深入研究。


  原国家经贸委积极落实朱镕基总理的指示精神,积极推动社会信用体系建设工作。在2001年,该委会同国家工商总局、公安部、国家质监总局、人民银行总行、国家税务总局等十部委,联合下发了《关于加强中小企业信用管理若干意见的通知》,并依据此文件公布了一批“重合同守信用”企业的黑名单,以及失信企业的黑名单。


  值得一提的是,在2003年,全国整规办起草过一份名称为《社会信用体系建设纲要(草拟稿)》的规划文件,这是我国政府起草社会信用体系建设规划文件的最初尝试。另外,2003年全国整规办还部署了研究课题,催生了“全国信用标准化技术工作组”的诞生,使得国家标准化管理委员会于2005年启动了信用国家标准编制工作。


  1999年末就启动的上海市信用体系(上海市诚信体系),不仅在体系框架上是完整的,而且试点工作取得过累累成果。上海市信用体系建设的牵头政府部门是市政府信息办(后升格更名为“信息委”),基础设施由上海资信有限公司负责建设和运行。上海市的城市信用体系是以个人信用制度建设为切入的。


  上海资信有限公司于2000年6月开通个人征信系统,上海居民的个人信用档案数达到240万份;于2001年6月开通企业征信系统,48.7万家上海企业信用档案入库,并能动态更新;于2002年,上海市开通了企业联合征信系统。在城市信用体系运行规则方面,上海市政府信息办是最早制定信用信息采集规章的地方政府部门。


  在保障系统建设方面,上海市是最早开办信用管理专业大学教育的城市。在2002年,上海财经大学金融学院就设立了信用管理本科专业。另外,上海市委组织部和劳动局还开展过“信用管理紧缺人才上岗培训”项目,邀请各地的知名专家为上海市编写培训教材。


        温州市也是最早开展城市信用体系建设工作的城市。2002年,温州市政府信息办建立起诚信评价中心和信用信息数据库。市政府去上海市引进专业人才,并在市委支持的调研基础上形成名为《信用链》的报告,以挖掘和恢复温州地方信用文化。在2003年,为总结温州市信用体系建设经验,该市举办了“中国城市信用体系暨信用温州建设高峰论坛”,出版了《城市信用体系建设文集》。另外,温州市还是国内首个做规划研究的城市。


  信用管理大学教育肇始于2001年的全国政协经济委员会调研课题。2001年5月,课题组专家到国家教委(后改名为教育部)进行调研,调研的部门包括高教司、办公厅和战略发展中心,并赠书给教委领导。入秋时分,在美国花旗银行工作的汪劲教授了解到此情况后,他积极主动促进建议的落实,直接给时任国家教委领导写信,提出在中国“东西南北中”各选一所大学,试开设信用管理专业大学教育。当年10月,国家教委陈至立主任接受了建议。于是,在2002学年秋季开学时,上海财经大学和中国人民大学两校首开信用管理专业本科课程。


  行业社团建设始于中国市场学会。在2001年,中国市场学会成立的信用工作委员会。又于2002年成立了信用学术委员会。后来,于2005年,这两个委员会推动了“信用管理师”国家职业资格考培项目,并提供全部技术支持。


  总之,回顾社会信用体系早期发展历程,不仅是为了笔者那段“难以忘怀的记忆”,更是为了辨清社会信用体系起始点问题。


  笔者在此强调,社会信用体系是经过科学设计的“体系”,是由五届政府经三位总理连续推动建立的“体系”,绝不是市场信用现象或征信服务,一个系统或一个行业也远不能形成“体系”。


  因此,那些将征信服务的出现,或评级行业的诞生说成是社会信用体系的起点的言论是谬误,在此特别做出理论澄清。